La transnationalisation des politiques publiques. Entretien avec Osmany PORTO

Osmany PORTO DE OLIVEIRA est Professeur de Relations Internationales à l’Université Fédérale de São Paulo (Unifesp) et directeur du laboratoire des Politiques Publiques Internationales à l’Unifesp, au Brésil. Ses recherches portent sur la diffusion internationale des politiques publiques dans différents secteurs – participation sociale, logement, sécurité alimentaire – et plusieurs pays tels que l’Afrique du Sud, le Brésil, l’Équateur, l’Espagne, les États-Unis, la France, le Mozambique, le Pérou, le Kenya et le Sénégal. Actuellement il pilote une enquête en collaboration avec Cristiane Kerches (Université de São Paulo), intitulée  « Diffusion de politiques publiques et coopération internationale : les cas des Programmes d’acquisition d’aliments et le Bolsa Família » (2017-2020) et financée par le Conselho Nacional de Pesquisa (Conseil national des recherches) du Brésil.

Son dernier livre, International Policy Diffusion and Participatory Budgeting : Ambassadors of Participation, International Organizations and Transnational Actors a été publié par Palgrave McMillan en 2017 et par l’Editora Annablume en portugais au Brésil. Il est également l’auteur de l’ouvrage Le transfert d’un modèle de démocratie participative : Paradiplomatie entre Porto Alegre et Saint-Denis, paru aux éditions de l’IHEAL/CREDA dans la Collection Chrysalides, et de nombreux articles dans des revues scientifiques.

Quel est votre parcours académique depuis l’école secondaire ? Avez-vous séjourné dans des institutions académiques à l’étranger ?

Mon parcours académique est un peu particulier. Je suis brésilien, d’une ville proche de São Paulo, São José dos Campos, et une part importante de mon parcours académique s’est déroulée en Europe, où j’ai vécu entre 2000 et 2008. J’ai réalisé une partie de mon lycée en Italie, où j’ai terminé mes études dans un Lycée de Sciences Sociales, avec la Maturità, l’équivalent italien du Baccalauréat. Ensuite, j’ai réalisé une licence en Relations internationales à l’Università degli Studi di Bologna, dans la Faculté de Sciences Politiques. J’étais intéressé par les comparaisons entre l’Amérique latine et l’Europe. À la fin de la Licence, j’ai décidé d’approfondir ma connaissance des relations entre ces deux continents. Un des centres de formation et de recherche les plus connus sur ce thème est l’Institut des Hautes Études de l’Amérique latine (IHEAL) de la Sorbonne Nouvelle – Paris 3. En 2006, je m’y suis ainsi inscrit au programme de Master de l’IHEAL.

Mon Mémoire de Master 2 a porté sur l’analyse du transfert du Budget Participatif (BP) de Porto Alegre, au Brésil, à Saint-Denis, en France. Le BP est une expérience de démocratie participative développée à la fin des années 1980 à Porto Alegre. Il a pour objectif d’inclure la population dans le processus de production des politiques municipales. Les citoyens ont le pouvoir de choisir les priorités en matière de politiques dans la ville et leurs quartiers. C’est une pratique complexe, présente de nos jours dans environ 3000 villes du monde. C’est un cas intéressant de transfert d’une politique publique qui circule d’un pays du Sud vers le Nord. Ce qui est contre-intuitif considérant que le « sens commun » aussi bien que plusieurs recherches académiques, insistent sur le fait que les modèles des pays du Nord sont plus efficaces.

Dans mon travail de recherche, je me suis inspiré des apports de la sociologie de l’action publique et de la littérature sur les « Policy Transfers », un courant d’analyse impulsé par la science politique anglaise. J’étais encouragé à cela par mon directeur de recherche à l’époque, David Dumoulin, de l’IHEAL, qui m’a introduit aux études sur la transnationalisation des politiques publiques. Pour faire ma « comparaison transnationale » j’ai mené une enquête de terrain à la fois à Saint-Denis et à Porto Alegre. L’accès au terrain a été facilité par un stage de recherche réalisé dans ces deux villes durant l’année 2008. Mon argument principal était que la ville de Saint-Denis avait « importé » le BP de Porto Alegre avec une double intention. D’une part, les élu.e.s étaient en quête de renouvellement dans leur façon de gérer la ville, afin de se rapprocher de leurs citoyens. D’autre part, ils souhaitaient s’affirmer à l’étranger en revendiquant une plus grande participation des villes à l’arène internationale. L’adoption du BP à Saint-Denis a produit un dispositif allégé vis-à-vis du modèle de Porto Alegre. En 2010 un livre a été publié avec les résultats de ce travail[i].

Ma recherche de doctorat a été réalisée à l’Université de São Paulo (USP) et à l’IHEAL. Pour cette expérience plus approfondie de recherche j’ai décidé de maintenir le même sujet, la diffusion du Budget Participatif, mais avec un défi d’enquête plus large. Dans ma thèse j’ai étendu le nombre de cas, afin d’analyser le processus de diffusion internationale du Budget Participatif de Porto Alegre, en passant par l’Amérique latine et l’Europe, pour arriver en Afrique. À São Paulo mes interlocuteurs étaient proches des perspectives de l’institutionnalisme dans les politiques publiques qui insistent, entre autres choses, sur le rôle de l’État et de ses institutions politiques. Ma conception des politiques publiques a reçu des influences de la sociologie politique française, aussi bien que de cet institutionnalisme. J’ai effectué un travail de terrain dans une dizaine de pays (dont Équateur, Pérou, Brésil, États-Unis, France, Espagne, Mozambique, Afrique du Sud, Sénégal). Ce n’était pas facile. Une des barrières était « matérielle », car le financement est toujours un défi pour la recherche de doctorat, surtout quand on vient des pays du Sud, où le financement pour la science est très limité. Avec beaucoup d’efforts, j’ai réussi à combiner pour mon travail de terrain des fonds pour la mobilité de l’Université de São Paulo et des ressources que j’ai obtenues grâce à ma bourse d’étude. Certains de mes voyages ont été financés avec les points des compagnies aériennes et mes ressources propres. Dans certains cas, il fallait recourir aux options d’hébergement les moins chères comme Airbnb, par exemple.

Ma recherche montre que le BP fut introduit dans la scène internationale grâce à l’action politique extérieure continue et systématique d’individus qui défendaient le BP de façon indépendante à leurs institutions d’origine. J’ai appelé ces acteurs les « Ambassadeurs du BP »[ii]. Dans un premier temps, il s’agissait des maires de Porto Alegre (affiliés au Parti des travailleurs) et d’autres fonctionnaires de la mairie, ainsi que de chercheurs et d’activistes. Dans la mesure où le BP est adopté en Amérique latine et en Europe, ce groupe d’Ambassadeurs s’élargit et constitue désormais un réseau d’experts internationaux. Progressivement ces ambassadeurs cosmopolites du BP vont se substituer aux brésiliens. Les organisations internationales, comme l’ONU, l’Union européenne et la Banque mondiale, jouent un rôle central dans la légitimation du BP, soit par une promotion directe, soit par le financement de cette politique de participation sociale dans différents pays. L’expérience de démocratie radicale des années 1980 à Porto Alegre a vu graduellement son contenu politique et son modèle traduits en différentes versions. Le BP pratiqué de nos jours à Paris ou à Maputo, au Mozambique, est très différent. Le résultat de cette recherche a été publié dans l’ouvrage International Policy Diffusion and Participatory Budgeting[iii].

Suite à ma thèse, j’ai réalisé un post-doctorat à l’USP. Mon objectif était de mettre à l’épreuve les hypothèses de mon travail de doctorat dans un nouvel objet empirique : la diffusion des politiques de sécurité alimentaire depuis le Brésil. Depuis deux ans, je suis professeur à l’Université Fédérale de São Paulo (Unifesp) dans le Département de relations internationales. Actuellement j’ai un financement du Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) pour un projet de recherche d’une durée de trois ans sur la diffusion des politiques publiques brésiliennes dans le domaine de l’acquisition d’aliments pour l’agriculture familiale et des programmes de transfert de ressources conditionnées. Ce projet, en collaboration avec une collègue de l’USP, Cristiane Kerches da Silva Leite, spécialiste du Programme Bolsa Família, nous a permis de financer des travaux de terrain.

Quel est votre sujet (ou vos sujets) de recherche actuellement ? Comment êtes-vous arrivé à vous intéresser à ce sujet ?

Actuellement je poursuis deux lignes de recherche sur la diffusion des politiques publiques, notamment dans les domaines du social et des institutions de participation politique. La première est celle que je viens de mentionner, sur les politiques brésiliennes qui se sont diffusées ces dernières années, faisant de ce pays non plus un importateur de politiques publiques mais bien un exportateur. Je prépare un ouvrage collectif a ce sujet, qui paraîtra l’année prochaine. La deuxième porte sur la gouvernance globale des villes. Il s’agit de comprendre les dynamiques transnationales dans lesquelles différents acteurs des politiques urbaines (villes, organisations internationales, think-tanks, réseaux transnationaux, etc.) sont engagés à l’échelle globale. L’année dernière j’ai réalisé une ethnographie politique transnationale collaborative dans la Conférence Habitat – III. Organisée par les Nations Unies, celle-ci est la plus grande rencontre internationale dont l’objectif est de discuter le futur de l’agenda des villes et l’un des espaces par excellence de discussion, dispute, légitimation et « advocacy » pour le transfert des modèles des politiques urbaines. Avec deux collègues nous avons suivi pendant une semaine différents panneaux, tables rondes, réunions durant l’événement et nous avons réalisé différents entretiens avec les acteurs présents. Notre travail ne s’est pas limité à la Conférence de l’ONU, mais nous avons également observé des rencontres parallèles comme le Forum de Résistance à l’Habitat – III. Au-delà de l’agenda urbain global, nous nous sommes concentrés sur les questions de participation sociale et de droit à la ville.

Quelle est votre approche théorique et épistémologique ? Quels sont les auteurs avec qui vous dialoguez ? Existe-t-il des études relevant explicitement de la sociologie politique dans votre pays d’exercice ? Avez-vous participé à l’importation d’auteurs étrangers (traduction, organisation de manifestation scientifiques, etc.) ?

Mon travail est à la croisée de deux sous-disciplines de la science politique : l’étude des relations internationales et l’analyse des politiques publiques. Travailler sur la dimension internationale des politiques publiques au Brésil n’est pas une tâche simple. En effet, les internationalistes sont encore très centrés sur les analyses macro portant sur le fonctionnement des relations entre les États, ou encore sur les questions de sécurité nationale et de politique étrangère. Au contraire, les analystes des politiques publiques ont tendance à circonscrire la recherche à ce qui se passe dans l’État, à l’intérieur de ses frontières. Ma position est qu’il n’est pas possible, de nos jours, de réaliser une analyse des politiques publiques sans considérer la dimension internationale. Mon approche connecte ces deux angles de la science politique. Les travaux sur les transferts de politiques publiques de David Dolowitz et Diane Stone, aussi bien que la sociologie de l’action publique, avec les apports d’Yves Surel (qui a dirigé ma thèse en France) sur la dimension cognitive et de Patrick Hassenteufel sur la comparaison transnationale, ou encore les écrits d’Yves Dezalay sur la circulation des élites, ont beaucoup inspiré la façon dont j’ai développé ma recherche.

L’analyse des politiques publiques au Brésil est marquée par la présence des approches qui proviennent des États-Unis. Ceci est dû, en partie, à la formation des chercheurs, aux orientations dans les départements de science politique et, également, aux barrières linguistiques. Les approches françaises de la sociologie de l’action publique commencent à nourrir les débats, mais encore de façon très timide. En ce moment, j’organise avec une trentaine de collaborateurs français un ouvrage collectif pour introduire ces travaux au Brésil.[iv] Nous avons réuni dans un même projet les spécialistes des différentes approches, comme la dimension cognitive des politiques publiques, la sociologie des savoirs, la sociohistoire, les élites, les instruments d’action publique, etc. L’idée est que l’auteur de chaque chapitre présente son champ d’étude avec les principales questions, concepts et méthodes d’enquête de façon à pouvoir toucher un public élargi et non-francophone.

Quelles méthodes d’enquête avez-vous développées dans vos recherches ?

Mon objet est essentiellement à la frontière du domestique et de l’international. Pour mieux le saisir, j’ai développé une stratégie méthodologique que j’appelle « Ethnographie politique transnationale ». Mon objet n’a pas une territorialité précise, il traverse les frontières tout en étant comparatif. En science politique, les méthodes de comparaison sont ancrées dans les frontières des territoires nationaux, les circonscriptions des villes, des états ou des régions, aussi bien que dans des acteurs collectifs, comme les groupes d’intérêt, les partis politiques, ou encore les coalitions d’« advocacy ». La comparaison se fait fréquemment par l’observation systématique de similarités et de différences suivant la proposition classique de Mills. Pour analyser la diffusion internationale du BP et d’autres politiques publiques, je me suis appuyé sur la proposition de Patrick Hassenteufel d’incorporer dans les analyses comparatives la dimension transnationale, mais aussi sur l’ethnographie multi-située proposée par Marcus, qui insiste – à l’inverse de la notion traditionnelle – sur la nécessité de suivre des objets pour comprendre les processus de globalisation.

L’ethnographie politique transnationale est une combinaison d’enquête de terrain dans différents pays, des entretiens semi-directifs (j’en ai réalisé 130 environ pour mon dernier livre), avec de l’observation directe ou participante dans au moins deux espaces : 1. les arènes (locales, nationales ou transnationales) où les agents de transfert que j’appelle les « ambassadeurs des politiques publiques » défendent leurs idées, modèles et instruments ; 2. Les espaces de mise en œuvre de la politique publique ou d’émission des modèles, comme une mairie, des assemblées citoyennes, des institutions de participation sociale dans les politiques publiques, un ministère ou une organisation internationale. Dans mon cas, j’ai participé à des réunions du Forum social mondial, des assemblées plénières du BP, des rencontres des villes comme l’Africités, ainsi qu’à la réalisation de visites dans les sièges et les succursales d’organisations internationales (comme la Banque mondiale à Washington et à Lima). Le dernier instrument employé était la passation de questionnaires. Ces activités ont été complétées par la collecte de différents types de documents sur le terrain. Cette combinaison de méthodes avait pour objectif de saisir le processus de diffusion internationale de la politique publique, en identifiant également les espaces d’interaction entre les agents des transferts, le parcours de la politique analysée et la métamorphose de l’idée au long du chemin.

Quels sont les apports de vos travaux à l’analyse de ces sujets ? Comment jugez-vous la réception de vos travaux, à l’étranger notamment ?

Du point de vue empirique, mon travail a permis de montrer comment une politique publique provenant d’un pays du Sud a été adoptée aussi bien en Afrique qu’en Europe. D’un point de vue théorique, ma recherche a produit des innovations conceptuelles avec la notion d’« ambassadeur de politiques publiques ». En outre, mes enquêtes ont révélé différents mécanismes qui facilitent le transfert international des politiques publiques. La méthodologie que j’ai développée pour analyser mes objets d’étude, « l’ethnographie politique transnationale », a inspiré plusieurs collègues.

Comment envisagez-vous la diffusion de vos travaux au-delà du monde académique ?

J’ai publié un article dans Le Monde Diplomatique au Brésil, qui résume ma recherche. Durant mon travail, j’ai également produit un document d’information sur les BP en Afrique. J’ai été interviewé par la Revue RITA en France. Aujourd’hui, je coordonne le Laboratoire de politiques publiques internationales (Laboppi) dans mon université. L’un de nos objectifs est de diffuser les résultats de nos recherches à un public plus large et non académique, notamment par le biais de notes de synthèse, de vidéos-interviews, etc. Le Laboppi, est une interface entre la connaissance produite sur les politiques publiques internationales dans l’académie et la société en général. Nous avons une chaîne sur YouTube à ce propos, un site sur WordPress et une page sur Facebook.

Pourriez-vous illustrer votre recherche à partir d’un document de votre choix (illustration, citation, extrait d’entretien, document pédagogique, etc.) ?

Une partie importante de mon enquête de terrain a lieu dans des espaces transnationaux, comme je l’ai mentionné auparavant. C’est dans ces arènes que l’action des « ambassadeurs des politiques » sort des coulisses des processus de diffusion et devient publique. Les dynamiques de légitimation des modèles, les opérations de « networking », la construction d’idées et les échanges entre les acteurs sont visibles dans ces espaces. En outre, une rencontre en Afrique est différente d’une rencontre sur le même sujet aux États-Unis. Dans la mesure où le chercheur participe de ces espaces, il peut identifier qui sont les protagonistes de ces mouvements et quelles sont les idées qu’ils diffusent. Il y a des groupes qui changent au niveau régional, mais un noyau d’acteurs qui est toujours présent. Observer des sphères de cette nature est indispensable pour comprendre les processus de diffusion globale des politiques publiques contemporaines. Réaliser des incursions dans ces terrains en est également une opportunité pour rencontrer un réseau d’acteurs provenant de différents pays et s’économiser, par exemple, des voyages dans différentes régions pour faire des entretiens. Des effets imprévus adviennent sur les terrains, c’est précisément ce qui les rend intéressants. C’est une énorme source d’informations. Il était, par exemple, impossible pour moi de faire une visite à Madagascar durant ma thèse et je savais que c’était l’une des régions avec les expériences les plus avancées de BP. Lors de la rencontre Africités, par exemple, il m’est arrivé de réserver par hasard une chambre dans le même hôtel que la délégation malgache responsable pour le BP, ce qui m’a permis d’avoir différentes conversations sur ce sujet avec eux. Dans l’extrait ci-dessous je présente en forme de notes de terrain, mon expérience en Afrique Subsaharienne. Cette note parle de ma visite au Sénégal pour participer de l’Africités, le plus grand sommet des villes en Afrique. L’extrait raconte de façon informelle mon expérience dans une des séances de la conférence.

Carte blanche

Notes de terrain en Afrique Subsaharienne[v]

Dakar, Décembre 2012

L’une des pièces de l’hôtel King Fahd Palace de Dakar, au Sénégal, se remplissait petit à petit. Sur la porte, une note improvisée, écrite à la main sur du papier cartonné, indiquait en français : « Séance sur le Budget Participatif ». Un homme, grand, vêtu d’un costume bleu, reliait son ordinateur au projecteur. Il s’agissait d’Yves Cabannes, professeur d’une prestigieuse institution londonienne, et qui a travaillé pendant plusieurs années pour un programme de l’ONU-Habitat. Il faisait partie des organisateurs de la session. Je lui ai discrètement demandé si je pouvais distribuer des questionnaires. Il a été d’accord. Tandis qu’ils étaient en train de s’installer, les participants discutaient, échangeaient des cartes de visite, des dossiers et autres documents de travail, jusqu’à ce que la salle soit complètement remplie. J’ai compté les chaises et noté le nombre dans mon journal de terrain : il y avait près de 200 personnes. J’étais impressionné ! La session était sur le point de commencer, un peu en retard, comme d’habitude. En distribuant les questionnaires à la première rangée, j’ai fait la connaissance des membres d’une délégation venant de l’autre extrémité de la région : Madagascar. J’étais loin de me douter que nous allions nous revoir le lendemain matin au petit-déjeuner. Le hasard nous avait en effet conduits dans le même hôtel.

Un Sénégalais a pris la parole, interrompant alors le murmure de fond et les mouvements présents dans la salle. Il s’agissait de Bachir Kanouté, spécialiste du Budget Participatif en Afrique et cadre d’une ONG impliquée depuis un moment dans la coopération internationale. Bachir a introduit l’évènement en français. La session s’est poursuivie avec le maire de Dondo – une ville près de Beira, au Mozambique. Dondo a mis en place une expérience pionnière de participation sociale en Afrique Subsaharienne et a constitué l’un des premiers cas de Budget Participatif dans la région. Le mozambicain n’ayant pas d’interprète, l’homme au costume bleu a improvisé une traduction simultanée. Il parlait comme si le portugais était sa langue maternelle. Ensuite, la parole a été donnée à Jules Dumas, du Cameroun – un autre spécialiste des Budgets Participatifs en Afrique, dont la trajectoire est marquée par sa collaboration avec le réseau français d’activistes pour la radicalisation de la démocratie. Yves Cabannes est également intervenu pour présenter le cadre général des expériences des pays africains. Il a alors expliqué que l’expansion du BP en Afrique est arrivée à un point de non-retour et a souligné le cas de certains pays où le BP avait fortement augmenté : le Cameroun, Madagascar, le Mozambique et le Sénégal.

Suite à ce premier panel, le coordinateur des relations internationales de Guarulhos a présenté le Réseau Brésilien des Budgets Participatifs. Ayant fait une partie de sa formation dans une institution française d’études politiques, il s’est alors exprimé directement dans la langue de l’évènement. Sa présentation a été suivie de celle de la coordinatrice des relations internationales de Porto Alegre, qui a présenté l’expérience du Budget Participatif dans sa municipalité, cette fois-ci en anglais. La discussion a alors commencé. Les Africains paraissaient inlassables sur ce sujet. Les questions fusaient de toute part : Mali, Burkina Faso, Kenya, Sénégal, etc. Le public était en effervescence. Une fois la session terminée, j’ai récupéré mes questionnaires.

[i] Osmany Porto de Oliveira, Le transfert d’un modèle de démocratie participative : paradiplomatie entre Porto Alegre et Saint-Denis, Paris : Éditions de l’IHEAL-CREDAL, 2010.

[ii] Osmany Porto de Oliveira, « La diffusion globale du budget participatif : le rôle des  ambassadeurs de la participation et des institutions internationales », Participations, vol. 14, n°1, 2016, p. 91-120.

[iii] Osmany Porto de Oliveira, International Policy Diffusion and Participatory Budgeting: Ambassadors of Participation, International Organizations and transnational Actors, Palgrave Macmillan, 2017.

[iv] Ce projet est le fruit d’une collaboration avec Patrick Hassenteufel, Yves Surel, Gilles Massardier et Eduardo de Lima Caldas, co-éditeurs de l’ouvrage, dans le cadre d’un partenariat éditorial avec l’Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) au Brésil (à paraître en 2019).

[v] Version raccourcie et traduite de l’original publié en portugais dans Embaixadores da Participação : A difusão internacional do Orçamento Participativo, São Paulo : Ed. Annablume, 2016.


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